- Hoy
- mayo 31, 2025
Por WILFREDO LOZANO
Ahora que se abre la posibilidad de una reforma modernizadora del instrumental jurídico que sostiene la gestión migratoria, la Ley General de Migración 285-04, reitero una vez más las ideas que a este respecto he venido sosteniendo desde hace muchos años.
En la actual coyuntura migratoria a escala insular y regional, hay al menos cuatro componentes que deben ser atendidos, articulándolos en una propuesta coherente para dotar al país de una política pública unificada en materia inmigratoria: 1) la necesidad de un eficaz control fronterizo; 2) la persecución y sanción a los traficantes de inmigrantes irregulares y a la trata de personas; 3) la regulación, documentación y contratos de trabajo de los inmigrantes laborales en sectores económicos, como el agropecuario y de la construcción, y 4) la modernización del sistema migratorio, sobre todo en materia laboral.
1. La necesidad de un eficaz control fronterizo, que permita dimensionar las condiciones de la seguridad nacional como un eje central del control migratorio en coordinación con el desarrollo regional. Esta política de seguridad no debe articularse solo desde la perspectiva militar, sino también conectar la seguridad y el control del territorio con los esfuerzos de desarrollo local que actualmente impulsa el Gobierno central en las regiones fronterizas.
En ese sentido, es preciso distinguir entre las acciones que se deben implementar en función de la coyuntura de crisis en Haití y su impacto en República Dominicana y aquellas relacionadas con la dinámica de la migración insular y las prácticas de vida en la región fronteriza. La Ley 285-04 contempla la figura del habitante fronterizo con el propósito de agilizar los mecanismos de control y seguridad en el marco de las interacciones sociales que diariamente viven los habitantes residentes en la región fronteriza, sobre todo en la dinámica del pequeño comercio y los mercados fronterizos.
2. La persecución y sanción a los traficantes de inmigrantes irregulares y a quienes manejan la trata de mujeres, niños, niñas y adolescentes. Sin una eficaz política en esta materia, la estrategia de seguridad fronteriza y los esfuerzos reguladores en el campo migratorio encontrarían serias dificultades. Actualmente, fue sometido el proyecto de modificación de la Ley 137-03 sobre trata de personas y tráfico ilícito de migrantes. Esta nueva propuesta posibilitaría una mayor efectividad en el combate a la migración irregular y el crimen organizado transnacional.
No obstante este importante avance, es necesario articular capacidades institucionales entre los órganos del Estado, como la Procuraduría General de la República (PGR), la Dirección General de Migración (DGM) y los cuerpos de control militar en la región fronteriza (Cesfront). Este último pensado como ente de vigilancia y control del movimiento humano en la frontera, que extiende su acción a la persecución de otros niveles delictivos, como el contrabando y la trata.
1.Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Migración de la República Dominicana.
Lo mismo debe pensarse a la hora de la reforma de la ley de migración que debe prever un mayor rigor y severidad en la sanción del delito en el campo migratorio. En este aspecto, el éxito de esta dimensión de la política migratoria está muy relacionado con la cooperación entre las entidades de justicia y control y el conjunto de la sociedad civil.
3. Regulación, documentación y contratos de trabajo de los inmigrantes laborales en sectores económicos, como el agropecuario y de la construcción. Si bien se toma como ejes estratégicos los sectores agropecuario y construcción, en una estricta perspectiva de cumplimiento de la ley y del control migratorio, a la larga, en la medida en que el país establezca controles eficaces, todo el conjunto del trabajo inmigrante deberá estar sujeto a procedimientos regulatorios, la posesión de documentos de identificación y, en general, un estatus de permanencia legal, de acuerdo con las disposiciones jurídicas en esta materia.
El dispositivo jurídico institucional que ordena el sistema migratorio dominicano, la Ley General de Migración 285-04, no establece que los planes de regularización migratorios para el trabajo inmigrante no profesional, que es el caso de los trabajadores irregulares haitianos, sea un dispositivo permanente. La regulación migratoria, y las consecuencias en materia de documentación y estatus migratorio-derivados, lo establece la propia Ley 285-04. De esta forma, el presidente de la República y las instituciones del Poder Ejecutivo, como es el caso del Consejo Nacional de Migración (CNM), pueden perfecta y legalmente establecer disposiciones ordenadoras por vía de decretos y resoluciones que vayan en el camino de la regulación y la documentación del trabajo inmigrante. Para ello no se requiere, a nuestro criterio, ningún dispositivo congresual especial (leyes y resoluciones).
En ese sentido, el Poder Ejecutivo podría establecer procedimientos como el de ventanilla única que integren en un mecanismo ágil la acción de tres entidades gubernamentales (Relaciones Exteriores, Trabajo e Interior y Policía, esta última a través, principalmente, de la DGM). Este mecanismo ha sido discutido en determinado momento en el CNM y persigue regular sectores específicos de amplia concentración de trabajadores inmigrantes, como el agropecuario y de construcción.
De cualquier forma, existe un componente de orden político que es preciso dejar claramente establecido: la acción de regulación y documentación en última instancia debe comprometer a los agentes económicos que contratan mano de obra inmigrante extranjera y esto es perfectamente posible, sobre todo en los sectores agropecuario y de construcción, donde el empresariado ha indicado su disposición a un acuerdo institucional con el Estado.
Otro aspecto clave en esta materia es que una acción de este tipo debe estar acompañada del delineamiento de un esquema de permisos de ingreso y cuotas periódicas de entrada al país de trabajadores destinados sectorialmente a determinadas actividades laborales, en este caso agropecuarias y de construcción. Hay muchas experiencias exitosas en esta materia de la cual el Estado dominicano puede beneficiarse. No debe olvidarse que estos últimos requerimientos en gran medida son resultado de las carencias y problemas del ordenamiento jurídico institucional existente. Vale decir, la ley de migración no contempla el tipo de visado destinado al trabajo temporario con escasa o baja calificación. Tampoco contempla esta categoría de trabajadores en el conjunto de dispositivos institucionales que exige el ordenamiento y regulación del trabajo de temporada. En los hechos, solo vislumbra el ingreso de trabajadores manuales no calificados en la modalidad de contingentes.
Lo sostenido hasta aquí no colide con las tareas de modernización de la agricultura dominicana y el trabajo en la construcción, sobre todo en la mecanización. Más bien se trata de una complementariedad técnica e institucional en el camino de la modernización del sistema laboral y productivo en su conjunto. Pero todo ello demanda voluntad política entre los actores empresariales, el Estado, el mundo sindical, el sistema de partidos y la propia sociedad civil para establecer acciones que tendrían que pensarse e implementarse a mediano y largo plazos.
4. Modernización institucional de la gestión migratoria. Las tareas descritas arriba exigen un proceso de modernización institucional de la gestión migratoria. En la práctica este proceso ha sido iniciado por el Gobierno central, pero requiere una mejor articulación y reforma.
Por lo pronto, la DGM avanza en el camino de la reforma modernizadora. Actualmente, se impulsan cambios importantes en su tren administrativo y en la formación de sus recursos humanos. En esta tarea el Instituto Nacional de Migración (INM), a través de la Escuela Nacional de Migración bajo su dependencia, viene formando al personal de la DGM que nutre la labor de inspección en puertos, aeropuertos y frontera y a los agentes responsables de las interdicciones, así como al personal del Cesfront.
El programa Respuesta Multisectorial a la Movilidad Humana, que apoya el Banco Mundial y coordina el INM, ha posibilitado la modernización informática de la DGM, pero aún queda mucho por hacer. Hay que avanzar más en materia formativa. Se requiere una mayor profesionalización de los recursos humanos en el diseño y evaluación de las políticas migratorias, para lo cual el INM desarrolla una maestría altamente especializada en este campo.
Un asunto central es la activación del CNM, entidad estratégica en el diseño de las políticas migratorias. Es preciso una mayor regularidad de este organismo y la producción de un estamento intermedio derivado del propio CNM que haga ágil la implementación de sus decisiones, como, por ejemplo, la creación de un comité operativo integrado por algunos miembros del CNM, que podrían ser los más cercanos a la gestión migratoria, e integrado por una instancia intermedia de esos ministerios (viceministros y direcciones generales). En este sentido, sugerimos tres instancias ministeriales clave en la tarea de la gestión migratoria: Interior y Policía (sobre todo la DGM), Trabajo y Relaciones Exteriores. Esto permitiría suplir las dificultades que actualmente enfrenta este organismo para reunirse regularmente. En esta dinámica, el CNM debe establecer una agenda de trabajo a mediano y largo plazos que permita enfrentar las tareas de la gestión migratoria en la perspectiva de su modernización institucional.
Finalmente, a mediano plazo, es preciso contemplar reformas importantes en el plano institucional y legislativo. Por lo pronto, a más de 25 años de haberse aprobado la ley de migración, esta observa carencias que deben resolverse, algunas derivadas de los cambios que impone la propia transformación de la sociedad dominicana y otras surgidas de las dificultades formales de la ley. Por otro lado, hay algunos dispositivos institucionales que perfectamente pueden irse resolviendo, tales como una mejor reglamentación de los mecanismos que ordenan el proceso de deportaciones y repatriaciones y la reforma de la ley de migración que permita introducir una reglamentación ágil y funcional en el manejo del trabajo migratorio temporal, así como mecanismos realmente funcionales sobre el derecho al debido proceso, entre otros asuntos.
A todo ello debe agregarse que las acciones que desde el Estado se generen en materia inmigratoria deben hacerse en un marco institucional respetuoso de los derechos humanos y en coherencia con la necesidad de asumir la defensa de los mismos derechos en la comunidad de dominicanos en el exterior.
La sabida convocatoria del presidente Abinader al diálogo con los expresidentes Mejía, Fernández y Medina ha abierto una nueva oportunidad para la concertación de compromisos responsables en lo relativo a la gestión migratoria no solo en lo que compete a las tareas del Estado, sino también de la propia sociedad y sobre todo a la responsabilidad empresarial. Sin duda, se ha abierto un potencial de diálogo que requiere compromisos responsables de todas las partes, pero no debemos olvidar, ahora que se vuelve a hablar de regularización migratoria en los medios de comunicación y no se sataniza el tema, que la sola regularización tampoco resolverá los problemas derivados de una masiva presencia de mano de obra irregular en el país. El esfuerzo que se demanda requiere diversos componentes institucionales, uno de los cuales es precisamente la documentación y regularización del trabajo inmigrante. Si esto no se tiene presente, caeríamos en el error de pensar a contrapelo que la sola repatriación masiva de mano de obra inmigrante es la solución de los problemas.
Todo el esfuerzo requerido para el cohesionamiento de una gestión migratoria moderna, eficaz, funcional y respetuosa de los derechos humanos no puede asumirse simplemente como una medida unilateral y urgente, implementada por las presiones de la coyuntura política. Un esfuerzo de esa envergadura requiere acciones ordenadas en el terreno institucional y la voluntad política de los actores responsables de la gestión institucional del Estado, pero principalmente demanda una firme voluntad concertadora de los actores políticos (partidos) y empresariales para lograr acuerdos sostenibles en el tiempo.
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