Jon Subinas

Salvador Martí i Puig

NOVIEMBRE 2023

Las masivas protestas en oposición a un contrato con la minera canadiense First Quantum Minerals han paralizado la nación centroamericana durante semanas. La decisión de la Corte Suprema de anular el contrato, este 28 de noviembre, tendrá un fuerte impacto y constituye un triunfo de los sectores movilizados.

Desde el 23 de octubre pasado, Panamá está enzarzado en un conflicto minero por el contrato entre el Estado y Minera Panamá, filial de First Quantum Minerals. Las protestas han bloqueado las principales vías terrestres, lo que está generando numerosas pérdidas económicas. En una nota técnica sobre el impacto de los disturbios y los cierres de caminos publicada el 15 de noviembre por el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) se estimaba que las pérdidas ascendían a unos 1.700 millones de dólares. Fruto de la crisis minera, las acciones de First Quantum Minerals (la sexta empresa minera más grande del mundo en extracción de cobre) han llegado a desplomarse cerca de 50%. Tras estas caídas, la firma expresó en un comunicado su disposición a dialogar con el «pueblo panameño».

En la III Encuesta de Ciudadanía y Derechos del Centro Internacional de Estudios Políticos y Sociales (CIEPS, 2023), dos de cada tres personas encuestadas priorizaban el medio ambiente por encima del crecimiento económico, 93,3% identificaba el cuidado del medio ambiente como la principal característica de una buena ciudadanía, y más de 50% consideraba que es muy prioritario que el presupuesto público invierta en ese objetivo. Pese a ello, la cuestión ambiental ha pasado desapercibida en los debates parlamentarios hasta que estallaron las protestas a finales de octubre.

Hoy Panamá se enfrenta a la mayor crisis política que ha sufrido desde la transición a la democracia, con manifestaciones, bloqueos y concentraciones masivas. Este episodio hace que haya un notable desorden y desabastecimiento en comercios y gasolineras, y cierre de colegios y universidades. También han aparecido escraches a representantes políticos, incluso frente a la residencia del propio presidente de la República, Laurentino Cortizo, junto con piquetes sindicales. En un comunicado del 13 de noviembre de 2023, la canadiense First Quantum Minerals manifestó que ha tenido que reducir sus operaciones por un bloqueo realizado por pequeñas embarcaciones en el puerto de Punta Limón.

Estas movilizaciones tuvieron como detonante la aprobación por parte de la Asamblea Nacional de la ley 406, que establecía el contrato con la empresa Minera Panamá. El hecho es que esta ley se aprobó en la Asamblea el 20 de octubre de 2023 de una forma exprés -en dos días- ignorando muchas demandas que habían expuesto amplios sectores de la ciudadanía y partiendo de la iniciativa de un gobierno que está terminando su mandato, con un alto grado de desaprobación (73,8% considera que su labor es mala o muy mala en la III Encuesta de Ciudadanía y Derechos, 2023), y con un gran nivel de desgaste por la gestión de la pandemia y las sucesivas crisis que ha tenido que afrontar. 

El Parlamento aprobó la norma haciendo caso omiso a un gran rechazo social, con un amplio consenso en favor del contrato-ley tanto por parte de los partidos que apoyan al gobierno, Partido Revolucionario Democrático (PRD) y Movimiento Liberal Republicano Nacionalista (Molirena), como por parte de los partidos de la oposición, Cambio Democrático y Partido Panameñista. El rechazo al contrato-ley estuvo protagonizado por los cinco diputados independientes que votaron en contra en las tres sesiones. El contrato-ley se aprobó con un resultado de 47 votos favorables, seis en contra y dos abstenciones en la primera votación. En el segundo debate, 45 diputados votaron a favor del proyecto, nueve en contra y dos se abstuvieron, mientras que, en la última sesión, durante el tercer debate, 42 diputados votaron a favor, cinco en contra y dos se abstuvieron. 

Frente a lo que acontecía en el Congreso, el ciclo de protestas inició de forma rápida y extendida. La primera manifestación fue a raíz de una convocatoria nacional, el domingo 22 de octubre, organizada por colectivos como la organización juvenil Sal de las Redes, el Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares (SUNTRACS), el mayor sindicato de trabajadores de la construcción, y la Asociación de Profesores de Panamá (ASOPROF). La demanda de quienes salieron a la calle era la derogación del contrato-ley y la aprobación de una moratoria minera. Posteriormente la sociedad se ha dividido entre quienes piden esperar la vía judicial frente a varias demandas presentadas por inconstitucionalidad de la ley y quienes piden su derogación inmediata, una vez aprobada la moratoria minera por la Asamblea. 

El 28 de noviembre, en una medida de alto impacto, la Corte declaró inconstitucional la ley 406 en respuesta a las demandas presentadas contra el contrato minero, lo que tendrá como consecuencia el cese de los cierres de las carreteras y la reducción de la conflictividad. Aún queda pendiente un largo proceso que puede llevar al fin de la minería en Panamá, lo que constituiría un hito para el antiextractivismo en la región. Panamá deberá elegir otro modelo alternativo a la minería que sea sostenible y responda a las deudas sociales impostergables.

Quienes protestan denuncian el impacto ambiental de la actividad minera metálica, a la vez que señalaban que el contrato con la empresa era excesivamente ventajoso para ella, ya que le daba posibilidad de expropiar terrenos dentro y fuera del área adjudicada, la gestión directa de puertos y aeropuertos, y la posibilidad de operar con un control laxo de parte del Estado; por añadidura, el contrato tenía una duración de 20 años prorrogables a otros 20 más. 

Para buena parte de la ciudadanía, estas ventajas son la prolongación de una lógica neocolonial contra la cual emergieron las luchas del siglo pasado por la recuperación de la soberanía del Canal. Por otro lado, los que defendían el contrato argüían que este suponía una mejora económica respecto de su versión previa, ya que se pasó de una carga fiscal de entre 2% y 5% en función de la ganancia bruta por la explotación del cobre a una de entre 12% y 16% y, adicionalmente, la minera debía pagar el impuesto sobre la renta, impuesto de dividendos e impuestos de remesas e impuesto de transferencia de bienes muebles y servicios (ITBMS) por sus compras.

En un país caracterizado durante estas últimas décadas por su estabilidad política y por la ausencia de grandes conflictos, sorprende que Panamá haya sufrido dos de las mayores movilizaciones de su historia durante el último año y medio: una fue en julio de 2022, provocada por el aumento de los precios de los alimentos y la energía, la otra es la actual rebelión antiminería. Esta última, con un balance de decenas de heridos, cuatro muertos y más de 1.000 detenidos, está acompañada por un profundo malestar social, hecho que ha amplificado la dimensión de la protesta.

No cabe duda de que el descontento y las protestas son también el legado de la crisis del covid-19, que supuso una caída de 17,9% del PIB en 2020 por las estrictas restricciones aplicadas, deterioró las condiciones de vida de los sectores populares y de las clases medias, profundizó las brechas sociales preexistentes y provocó un aumento de la pobreza. Hasta la llegada de la pandemia, Panamá tenía un modelo económico exitoso en términos de crecimiento, muy relacionado con la logística, el comercio, las finanzas y la construcción, con la ampliación del Canal como el buque insignia de esta dinámica «virtuosa» de inversión y desarrollo. Entre 2004 y 2018, el país experimentó un crecimiento promedio de 7% frente a 3,3% del resto de América Latina, pero ese crecimiento en ningún momento fue capaz de revertir las altas tasas de desigualdad. 

El efecto demoledor de la pandemia, la guerra de Ucrania y la inflación en un país acostumbrado a una gran estabilidad de los precios debilitaron las actividades más intensivas en trabajo y, en este contexto, el gobierno interpretó que las actividades extractivas eran una alternativa para seguir la senda del crecimiento y atender las dificultades financieras sin tener que realizar una reforma fiscal que generaría resistencias empresariales. Es importante destacar que según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la proporción de ingresos tributarios con relación al PIB representaba un exiguo 12,7% en 2021, muy por debajo del promedio de América Latina y el Caribe, que se ubica en 21,7%. Sin embargo, una parte importante de la población rechaza ese modelo de crecimiento basado en el expolio ecológico del país. 

En Panamá, como en otros países de la región, esta actividad tiene una gran tradición, pues ya desde la Colonia el istmo era conocido como la «Castilla del oro». De todas maneras, la importancia de la mineralización de sulfuros de cobre y molibdeno no se manifestó hasta la segunda mitad del siglo XX. Aun así, en Panamá ha existido una fuerte resistencia a la minería entre la población indígena y la campesina, y fruto de ello, en la década de 1990 las minas Santa Rosa y Remance -que estuvieron en producción algunos años- terminaron cerrando. Sin embargo, hasta inicios del siglo XXI los focos de oposición a la minería tendían a ser locales. 

Fue en 2011 cuando la población indígena ngöbe se rebeló contra la reforma al cambio del código minero de 1997 por parte del presidente Ricardo Martinelli. El descontento tuvo su pico en 2012, con fuertes enfrentamientos que provocaron decenas de heridos y la muerte de dos indígenas. Tras estas protestas, la población indígena acordó con el gobierno (por medio de una ley) el fin de la actividad minera e hidroeléctrica en la Comarca Ngäbe Buglé; pero la ley no se cumplió -ya que la hidroeléctrica de Barro Blanco continuó su actividad- y se generó una gran desconfianza hacia las autoridades por parte de los ngöbes. 

Así, más allá de estas resistencias, la presencia de la actividad minera en el PIB ha ido incrementando a partir de la segunda década del siglo XXI, pasando a representar 1,9% en 2018, 2,4% en 2019, 3,6% en 2020 y 7,1% en 2021 como consecuencia de la entrada en funcionamiento de la Mina de Cobre de Panamá en Donoso, que en estos momentos se sitúa en el ojo del huracán.

En la actualidad, campesinos, indígenas (fundamentalmente ngöbes), trabajadores y maestros constituyen la punta de lanza del movimiento contra la minería. A estos colectivos se le han sumado -a la hora de salir a la calle a protestar- una masa heterogénea e interclasista de ciudadanos, liderada por jóvenes. Este fenómeno ha supuesto un salto cualitativo y cuantitativo en las movilizaciones contra la minería, ya que históricamente esta batalla se localizaba en zonas rurales e indígenas.

Así las cosas, el movimiento contra la minería ha acabado adquiriendo una dimensión nacional a través de dinámicas de difusión y contagio informativo, lo que generó un nuevo patrón de comportamiento político colectivo en el país, que rechaza la política tradicional y defiende el valor del patrimonio ecológico y de los recursos naturales (no es casual que una de las consignas de los manifestantes sea «El oro de Panamá es verde»). Sin duda, estas movilizaciones han ido creciendo porque suponen una vía para la expresión contra múltiples agravios y del rechazo a las elites políticas, a la vez que estas demandas se conectan con los marcos reivindicativos más potentes de la actualidad: el issue ecologista que vincula la preservación de los ecosistemas y la biodiversidad con la defensa de la tierra de las comunidades indígenas y la lucha contra el cambio climático. Todo ello en una coyuntura en la cual el Canal de Panamá ha tenido que restringir el paso de barcos por falta de agua.

En este marco, se avecinan las próximas elecciones presidenciales de 2024, en las que no hay ningún candidato con posibilidades de canalizar las aspiraciones de transformación a pesar de que 68,5% de las personas consultadas en la mencionada encuesta del CIEPS manifiestan la necesidad de un cambio radical. La dificultad y la impotencia de la izquierda para conectar con la sociedad, pero sobre todo la ausencia de cultura política contrahegemónica, hacen muy difícil (si no imposible) que la amalgama de colectivos y demandas particulares que se han manifestado estos meses cristalice en una propuesta que pueda dar una batalla político-electoral en los próximos comicios. 

El sistema político panameño, que se ha caracterizado por una institucionalidad excluyente y elitista, difícilmente va a mutar a causa de las dos últimas olas de movilización experimentadas últimamente. Nadie imagina que el nuevo Ejecutivo quiera (ni pueda) cambiar el rumbo de la economía y las instituciones. Lo más posible es que este episodio incremente la distancia que hay entre el sentir de la gente de la calle y sus (supuestos) representantes. Pero, a partir de estos conflictos, quizás se vaya construyendo una nueva cultura política más combativa y un aprendizaje orgánico para el futuro. El fallo de la Corte es un gran éxito de las movilizaciones.